25.07.2022

Ukraine Krieg – Konsequenzen für die heimische Landwirtschaft

Explodierende Preise sorgen für Verunsicherung auf den internationalen (Agrar-)märkten – auch in der heimischen Landwirtschaft hinterlässt der Krieg Spuren.

Der Ausgangspunkt der jetzigen Situation: Im Jahr 2014 hat die Russische Föderation die Halbinsel Krim besetzt und Teile der Ukraine annektiert. Die Folgen für die anderen Länder waren damals überschaubar. Die EU und andere westliche Staaten verhängten Sanktionen. Diese wurden mit Gegensanktionen beantwortet, und zwar indem Agrarexporte der EU nach Russland blockiert wurden. Dies führte in der Landwirtschaft der EU zu großen Marktstörungen, vor allem am Gemüse- und Obstmarkt. Innerhalb der Russischen Föderation wurde dies von der Landwirtschaft begrüßt, da ausländische Konkurrenz wegfiel. In der Folge wurden die Produktionskapazitäten ausgeweitet und die Importabhängigkeit verringert. Die höheren Kosten für Lebensmittel konnten den russischen Verbrauchern als Folge der Sanktionen der EU erklärt werden. Aus heutiger Sicht ist klar, dass der Einmarsch in die Ukraine im Februar des heurigen Jahres von langer Hand vorbereitet wurde. Es wird auch immer deutlicher, dass neben dem Ziel, Gebietsgewinne in der Ukraine zu erzielen, auch die Destabilisierung der EU zu den Zielen gehört. Die Turbulenzen auf den Energie- und Agrarmärkten zählen zu den Werkzeugen, dies zu erreichen. Im vorliegenden Beitrag werden einige Aspekte davon herausgearbeitet und Überlegungen zum weiteren Verlauf der Krise angestellt, die sich abzeichnet, da dieser Konflikt noch lange anhalten wird.

DIE ROLLE DER UKRAINE ALS AGRARPRODUZENT

Eine Maßnahme der EU nach der Annexion der Halbinsel Krim durch Russland war, die Ukraine wirtschaftlich an die EU heranzuführen. Dies wurde neben diplomatischen Aktivitäten durch konkrete Liberalisierungsschritte umgesetzt. Im Zuge eines Freihandelsabkommens wurden die Voraussetzungen geschaffen, den Warenverkehr – darunter auch jenen von Agrargütern – zu erleichtern und auf diese Weise die ukrainische Wirtschaft zu stärken. Diese Schritte wurden von der Landwirtschaft innerhalb der EU nicht vorbehaltlos als positiv gewertet, weil absehbar war, dass das große Produktionspotenzial der Ukraine mittelfristig ausgeschöpft werden würde und eine preisdämpfende Wirkung auf den Agrargütermärkten erwartet wurde. Importe von Hühnerfleisch aus der Ukraine nahmen in großem Umfang zu, so dass die Marktpreise darauf heftig reagierten und sanken. Die Exporte der Ukraine in die EU nahmen kontinuierlich zu, jene nach Österreich jedoch kaum. Zwischen Österreich und der Ukraine war in den letzten Jahren die Außenhandelsbilanz meist nahezu ausgeglichen. Auffällig ist auch, dass Getreide und Ölfrüchte zwischen Österreich und der Ukraine nur im kleinen Umfang gehandelt wurden. Neben der Erleichterung der Handelsbeziehungen wurden auch die Investitionsmöglichkeiten in der Ukraine verbessert, so dass viel Kapital aus der EU für die Landwirtschaft vor Ort verfügbar wurde. Internationale Organisationen, wie die Weltbank, haben mit massiver Kapitalzufuhr die Infrastruktur des Transportnetzes und der Schwarzmeerhäfen verbessert und somit die Voraussetzungen geschaffen, Agrargüter in großem Maßstab auszuführen.

Bis dahin waren die Preise von Getreide und Ölfrüchten innerhalb der Ukraine häufig niedriger als auf dem Weltmarkt. Das äußerte sich so, dass die Ukraine eines der wenigen Länder der Welt war, in denen der Agrarsektor nicht gefördert, sondern im Gegenteil „negativ subventioniert“, also belastet wurde. Durch die Möglichkeit, Getreide und Ölfrüchte in großem Umfang am Weltmarkt abzusetzen, verbesserte sich die Preissituation für landwirtschaftliche Produzenten innerhalb der Ukraine. Dies hatte weitere Investitionen und damit eine Ausweitung des Angebots zur Folge. In der Ukraine gibt es nun mehrere sehr große Agrarunternehmen, die mit hohem Maß an Know-how und guter Kapitalausstattung die natürlichen Ressourcen effizient nutzen. Bis zum heurigen Februar war die Erwartung, dass die Ukraine ein zunehmend wichtiger Lieferant von Agrargütern sein wird und somit zur Versorgung einer wachsenden Weltbevölkerung beitragen wird. Am Weltmarkt führte das steigende Angebot von Agrargütern aus der Ukraine zu einer dämpfenden Wirkung auf die Preise. Für viele Länder im Nahen Osten und Nordafrika wurde die Ukraine zu einem bedeutenden und verlässlichen Lieferanten von Weizen, der wichtigsten Nahrungsquelle hunderter Millionen Menschen. Die Ukraine ist zwar ein großer Produzent von Weizen, aber bei weitem nicht der größte. Die besondere Rolle liegt in der Export-Orientierung und der Erwartung einer Ausweitung des Angebots in den kommenden Jahren. Dies hat in der EU unter anderem dazu geführt, dass im Zuge der Diskussionen zum Green Deal im Zusammenhang mit der Landwirtschaft eine Extensivierung der Produktion und eine Verringerung der Agrarproduktion als realistisches Szenario erwogen wurde.

ABSEHBARE FOLGEN DER VERTEUERUNG VON AGRARGÜTERN

Bereits in der zweiten Jahreshälfte des Vorjahres verteuerten sich die meisten international gehandelten Rohstoffe, darunter Agrargüter spürbar. Eine solche Entwicklung ist nicht ungewöhnlich. Wenn sich die Weltwirtschaft in einem Aufschwung befindet, verknappen sich die Ressourcen und ausgehend von steigenden Preisen für Rohöl verteuern sich energie- und transportkostenintensive Produkte. Nachdem auf den europäischen Spotmärkten für Gas aus Russland keine Angebote eingingen, erhöhte sich der Gaspreis besonders stark. In Österreich hat es aber bis zum Anfang des heurigen Jahres gedauert, bis die Teuerung der Agrargüter auch als Preissteigerung von Lebensmitteln bei den Verbrauchern sichtbar und spürbar wurde. In Verbindung mit den hohen Energiepreisen haben sie nun zu einer derart hohen Inflationsrate geführt, wie sie seit Jahrzehnten nicht beobachtet wurde. Unmittelbar nach dem Überfall auf die Ukraine zu Jahresbeginn reagierten die Preise auf den internationalen Märkten für Getreide-Futures mit einem weiteren starken Anstieg für Mai-Kontrakte. Lieferungen für Dezember 2022 waren zu diesem Zeitpunkt noch deutlich niedriger, da man ein rasches Ende der Kriegshandlungen erwartete. Nun wissen wir, dass der Krieg wohl lange dauern wird und dass Russland durch die Blockade der Häfen im Schwarzen Meer den wirtschaftlichen Schaden für die Ukraine maximiert, indem die wichtigen Agrarexporte unterbunden werden und damit Einnahmenmöglichkeiten verloren gehen.

Der Preis von Weizenkontrakten in der Höhe von 400 €/t über das gesamte Jahr 2022 signalisiert, dass niedrigere Agrargüterpreise nicht zu erwarten sind, auch wenn Energiekosten in der Zwischenzeit etwas gesunken sind. Eine absehbare Folge ist, dass die hohen Lebensmittelpreise kaum niedriger werden dürften, wenn es nicht sogar noch zu Anpassungen nach oben kommt. Die Verteuerung von Agrarrohstoffen auf internationalen Märkten, die unmittelbar auf die nationalen Märkte überschwappt, hat in manchen Ländern Entscheidungsträger bewogen, den Export von Weizen oder Ölfrüchten zu verbieten. Solche Reaktionen führen zu einer Verschärfung der Lage. Bereits die Ankündigung führt zu Nervosität unter Marktteilnehmern, die sich real äußert, und zwar in steigenden Preisen. Mit den Folgen dieser Teuerung kann eine reiche und gut organisierte Volkswirtschaft wie die österreichische angemessen umgehen, auch wenn es keine automatischen Anpassungsmechanismen gibt. In anderen, ärmeren Volkswirtschaften besteht die Gefahr, dass Millionen von Menschen, die bereits im Vorjahr nur das Nötigste ihres Bedarfs decken konnten, mit den hohen Preisen, die heuer für Grundnahrungsmittel zu bezahlen sind, überfordert werden. Es ist daher notwendig, dass die internationalen Hilfsorganisationen rasch und ausreichend mit den nötigen Mitteln ausgestattet werden, um zu verhindern, dass Millionen Menschen von Hunger bedroht werden. Die Folgewirkungen von Hungerkrisen haben wir im letzten Jahrzehnt beobachten und als indirekt Betroffene miterleben können. Das Vorgehen Russlands kann so verstanden werden, dass die Unterversorgung mit Nahrungsmitteln im Nahen Osten und Nordafrika nicht nur billigend in Kauf genommen wird, sondern ein Instrument zur Destabilisierung ganzer Regionen
ist. Die mit Kalkül erwarteten hohen Exporterlöse für Energieträger und agrarische Rohstoffe dienen hingegen zur Stabilisierung, ja geradezu zur Stärkung der russischen Wirtschaft.

KONSEQUENZEN UND AUSBLICK FÜR DIE LANDWIRTSCHAFT

Die am offensichtlichsten direkten Auswirkungen des Krieges in der Ukraine sind die vielen Flüchtlinge, die versorgt und nach Möglichkeit dabei unterstützt werden müssen, sich selber zu helfen. Die Handelsbeziehungen zwischen der Ukraine und Österreich sind nennenswert gewesen – etwa 80 Mio. Euro Exporte und Importe von Agrargütern und Nahrungsmitteln pro Jahr – der Anteil am gesamten Handelsvolumen ist aber relativ gering. Einzelne Unternehmen trifft der unterbrochene Handel aber besonders hart, vor allem wenn nach einem kostenintensiven Aufbau von Handelsbeziehungen die erwarteten Erträge nun nicht realisierbar sind.

Die indirekten Folgen sind vor allem als hohe Energiekosten sichtbar und die Verknappung von Dünger kann in weiterer Folge auch zu niedrigeren Erträgen führen. Es besteht somit die Gefahr eines sich selbst verstärkenden Kreislaufes von Knappheiten. Ungünstige Wetterbedingungen – wie etwa Trockenheit während der Wachstumsphase – können die Situation der Versorgung mit Agrargütern weiter verschärfen. Daher sind zum gegenwärtigen Zeitpunkt Abschätzungen zu den erwarteten Einkommenseffekten in der Landwirtschaft noch nicht möglich.

Bereits während der Covid-Krise wurde das Augenmerk der gesamten Bevölkerung auf Resilienz der Versorgungsysteme und Krisensicherheit gelenkt. Die zuverlässige und ausreichende Versorgung mit Lebensmitteln wird seitdem als wichtige Leistung der beteiligten Glieder der Wertschöpfungskette wahrgenommen. Dabei hat sich gezeigt, dass die kleinteilige Struktur der Produktion sowohl der Agrargüter als auch der Lebensmittel robuster ist als eine Struktur mit sehr wenigen aber sehr großen Betrieben. Gleichwohl ist aber auch klar, dass es um vielfältige Abhängigkeiten geht, die ihrerseits noch gar nicht alle gut verstanden sind. Denn für die Landwirtschaft und die Lebensmittelwirtschaft sind Ersatzteile für Maschinen ebenso wichtig wie Futter- und Lebensmittelzusatzstoffe, Computer-Chips und viele andere Güter, die aus anderen Ländern bezogen werden. Es ist daher nötig, die Versorgungsketten insgesamt zu stärken. Dies ist nur durch Vertiefung der Handelsbeziehungen mit jenen Ländern erreichbar, die die gleichen Werte teilen und sich vertragstreu verhalten.

Eine Einsicht ist, dass der Krieg in der Ukraine und seine Folgen nicht kurzfristig vorübergehen werden. Es wird also nötig sein, das globale Angebot von Agrargütern zu erhöhen, um den Ausfall der Ukraine als Exporteur zu kompensieren. Hohe Agrarpreise werden sicherlich zu einer Ausweitung des Angebots führen, allerdings gibt es von der Agrarpolitik vorgegebene Rahmenbedingungen, die eine zügellose Produktionsausweitung unterbinden. Mit Blick auf die agrarpolitischen Instrumente wird deutlich, dass es sehr viele kurzfristig einsetzbare
Vorkehrungen gibt, einen starken Verfall von Preisen zu verhindern, aber nicht für den gegenteiligen Fall einer starken Verteuerung. Effizientere Strukturen, ein produktiverer Einsatz von Ressourcen und ihre weitere Mobilisierung waren in der Vergangenheit die Ansatzpunkte, um das Angebot von Agrargütern auszuweiten. Dies zu bewirken ist aber nicht möglich, indem man ein oder zwei Schalter umlegt, sondern
erfordert zahlreiche, zielgerichtete Schritte. Damit verbunden ist auch die Notwendigkeit, ob eine agrarpolitische Strategie, die auf die Verknappung von Agrargütern abzielt, weiterhin verfolgt werden soll.

Priv.-Doz. DI Dr. Franz Sinabell,
Ökonom und Forschungsbereichskoordinator,
WIFO Wien

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